2020年伊始，突如其来的新冠肺炎疫情，给我国人民群众的生命安全和身体健康造成了严重危害。为将此次疫情危害降到最低，在党中央的领导下，31个省市区先后启动重大突发公共卫生事件应急响应。就重大突发公共卫生事件的治理而言，单凭政府、市场或社会中的任何一方，都难以有效地应对重大突发公共卫生事件复杂性带来的治理挑战。为此，需要在党的正确领导下，推动政府部门、市场部门、社会部门的协同合作，建立重大突发公共卫生事件的整体性治理框架及匹配机制。
立足整体性治理的思路，开展重大突发公共卫生事件的治理，这是由重大突发公共卫生事件的特点所决定的。总体来看，重大突发公共卫生事件属于一种典型的棘手问题，具有高度的不确定性、动态性、复杂性，具体表现为治理边界跨界性、治理信息碎片化、治理情境不确定性。综合把握这些特点是推动重大突发公共卫生事件整体性治理的立足点。
重大突发公共卫生事件的治理边界具有跨界性的特点。确定边界是公共事务治理过程中明晰权限、确定利益、划分责任的基本前提。不同于常规公共事务的是，我们难以用简单化思维去划定重大突发公共卫生事件的治理边界。这是因为其治理边界本身带有明显的跨界性特点，即跨越行政区划边界或跨越行政部门边界或跨越公共、私人部门边界。模糊化的治理边界，容易造成重大突发公共卫生事件的治理过程中“权限、利益、责任”的模糊化。
重大突发公共卫生事件的治理信息具有碎片化的特点。重大突发公共卫生事件的治理信息涉及多个方面，既有专业、技术层面的知识信息，又有政府各部门层面的管理信息，在一定意义上还会涉及社会层面的大众反应、舆论信息等等。这些信息并非都为政府部门所掌握，在没有一个统一性、综合性的信息平台的情况下，各部门、各主体通常根据自身掌握的信息情况，各自形成对重大突发公共卫生事件的片面认知。它们犹如一个个缺少中介连接的“信息孤岛”，很难形成对重大突发公共卫生事件的全面性、整体性认知。
重大突发公共卫生事件的治理情境具有不确定性的特点。重大突发公共卫生事件的治理情境具有高度不确定性的特点，具体表现为实质不确定性、战略不确定性、制度不确定性这三个层面。实质不确定性，是由客观上信息、知识的缺乏和主观上多部门、多主体对重大突发公共卫生事件的性质、原因、解决方案缺少基本共识等综合造成的。战略不确定性，是由多部门、多主体在重大突发公共卫生事件治理上的自由裁量造成的。它们习惯于从自身感知出发去建立各自的战略框架或从自身的感知去理解既有的某一战略框架，这样带来的后果就是战略之间或战略理解的共识较低。制度不确定性，通常是由多部门、多主体存在于异质化场域造成的。它们具有不同的制度化运行机制，在重大突发公共卫生事件的治理过程中容易从本组织、本主体的认知基础、行为方式出发，从而造成制度上的不统一或碎片化。
综合把握重大突发公共卫生事件的复杂特点，将为推动整体性治理提供准确依据。基于对治理有效性的综合考量，重大突发公共卫生事件的治理，应坚持在党的正确领导下，推动政府部门、市场部门、社会部门的整体性治理，并建立与之相匹配的治理机制。
一是建立公共价值的再生产机制。一方面，应从提高治理广涵性和包容性的角度，引入除政府部门之外更多部门和主体去参与重大突发公共卫生事件的治理实践，立足于从最广泛意义上推动公共价值的再生产。另一方面，应从构建治理共同体的角度，建立资源共享、能力互补、责任共担机制，避免单一治理部门、主体在参与重大突发公共卫生事件治理上的局限性。
二是建立治理边界的整合机制。首先，以建立领导小组为基础，推动政府各部门的协调合作。以本次新冠肺炎疫情为例，各地纷纷建立以书记、省长（市长）“双组长”挂帅的新冠肺炎疫情防控工作领导小组，由卫生健康委牵头、涉及多个职能部门的参与，其反映的就是通过领导小组的“高位推动”，整合政府各职能部门，形成整体性政府。其次，以流程再造、信息共享为突破口，构建重大突发公共卫生事件的跨组织协同机制。通过自上而下的组织关系梳理和平行组织关系的联结，打破行政壁垒，实现对行政边界的整合，为政府内部自上而下纵向联动以及部门之间的横向合作提供更多可能。三是以志愿服务、共治共享与协调整合为主线，构建重大突发公共卫生事件的跨部门伙伴关系维系机制，打破公私之间的壁垒、整合公私边界，推动政府部门、市场部门以及社会部门在重大突发公共卫生事件治理上的协同合作。
三是建立多层次协同机制。首先，构建一站式的重大突发公共卫生事件信息平台，打破信息区隔带来的“孤岛现象”。推动信息资源的开放式流动，为多部门、多主体参与重大突发公共卫生事件治理提供完备的信息基础。其次，建立信任、学习、协商机制，使得多部门、多主体在参与重大突发公共卫生事件治理时，能够在对话、交流、协商机制的保障下，实现资源交换、能力互补、共识达成。最后，建立一个制度化赋权下的责任利益分配机制，提高多部门、多主体在重大突发公共卫生事件治理时的反应性、适应性以及重大突发公共卫生事件治理的可持续性。
四是建立整体性治理系统的适应机制。首先，对重大突发公共卫生事件治理过程中形成的正式规则、非正式规则、相互信任关系、互惠关系、协作关系等，进行及时总结、建立兼具相对稳定制度化结构和弹性化调适的整体性治理网络，提高对重大突发公共卫生事件高度不确定性、动态性、复杂性环境的适应性。其次，建立涉及专业、技术层面的知识信息，政府各部门层面的管理信息以及社会层面的大众反应、舆论信息等整体性信息沟通机制。在此基础上，推动多部门、多主体间的常态学习、信息扩散，提高对重大突发公共卫生事件动态变化的辨别力与适应性。最后，利用云计算、移动互联网、物联网、联机分析、数据仓库等大数据平台，预测事件形势、追踪事件动态、部署防控策略，为提升重大突发公共卫生事件整体性治理系统的风险感知力提供技术支撑。
（作者系上海师范大学马克思主义学院副教授、上海师范大学21世纪马克思主义研究中心研究员）
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